時至崇禎十六年歲末，大明疆域內的行政架構，依舊維係著其祖製下的基本框架。
全國計有十五個承宣布政使司，其下轄一百四十府，二百一十二州，以及一千二百一十一縣。這套自洪武、永樂年間便奠定的行政區劃與官僚體係，構成了帝國統治的基石。
然而，在實際的權力運作中，情況已大不相同。出於應對內憂外患的需要，朝廷向各地派遣了大量持有“總督”、“總理”、“巡撫”等頭銜的欽差大臣。這些本為臨時差遣的職務，自天啟朝乃至更早便已呈現地方化、常設化的趨勢，逐漸成為淩駕於“三司”布政使司、按察使司、都指揮使司）之上的地方最高軍政長官。
目前，朱由檢麾下便有：
孫傳庭與王洽，以總督身份共管北直隸、河南、山東、陝西、四川五省軍務。
洪承疇，總督廣東、福建、廣西三省。
此外，如李岩之於河南，方孔炤之於湖廣，荊本澈之於南直隸，陸振飛之於浙江。皆是以巡撫之職，行軍政一把抓之實。
於是，一個尖銳的問題便擺在了龍書案前：那些原有的、法定的地方大員，如左右布政使、左右參政、參議，以及掌管刑名的按察使、副使、僉事，他們現在該乾什麼？
帝國的官僚體係，出現了嚴重的職權重疊與名實分離。布政使司理論上是一省最高行政機構，但巡撫的常設，使其權力被架空，淪為了主要負責具體民政事務，如戶籍、田賦、財政的“大管家”；按察使司也同樣，在巡撫總攬全局的情況下，其司法與監察權能也受到製約。
我們的崇禎皇帝朱由檢，此刻正為此事頭疼不已。官員太多，層級太繁，政出多門，效率低下。
在大明，麵對祖製，你可以在其之上“創新”，增加新的職位與機構，正如朱由檢本人創立的“北直隸屯田總理大臣”一樣，以解決迫切的現實問題。
但是，你幾乎不能“刪減”。任何試圖裁撤祖宗定下的衙門與官職的行為，都會被文官集團視為動搖國本、違背祖訓的逆行，將遭到巨大的政治阻力。
於是，一場旨在厘清權責、提升效能的“大明官員職責厘定”工作，在崇禎十七年初悄然拉開了序幕。
刪？是萬萬不能刪的。
這其中的道理，恰如那部膾炙人口的英劇《是，大臣》中所揭示的官僚邏輯——有時為了裁撤一個冗餘職位，你不得不先增設十個委員會來論證其冗餘性，最終結果反而是官僚體係的進一步膨脹。在大明，這更是一條不可觸碰的紅線。
皇帝手握至高權柄，可以恩賞臣工，擢升品階；可以雷霆震怒，將大臣推出午門問斬；可以一紙詔書，罷黜官職；可以流放千裡，發配邊陲；甚至可以投入詔獄，令其生死兩難。
然而，縱使皇權浩蕩，卻有兩件事堪稱禁忌：
第一，你不能把那個“位置”給擼沒了。即便某個官職早已形同虛設，無事可辦，但隻要它是太祖高皇帝欽定、載入《諸司職掌》和《大明會典》的，它就必須存在。
裁撤一個官職，不僅僅是去掉一個頭銜，而是在動搖祖宗成法，是在質疑王朝建立之初的製度設計。這會被天下士人視為“悖逆祖製”的昏聵之舉，引發的朝堂震蕩遠超處置十個貪官。
第二，你絕不可以降薪！官俸，乃是朝廷體麵、士人尊嚴之所係。
“祿以養廉”是千年古訓。俸祿一旦漲上來了，就如同覆水難收，豈有再降回去的道理？這成何體統！
讓那些位列朝班的老臣們領著比往年更少的俸祿，這不僅是打整個文官集團的臉，更是向天下人宣告朝廷的財政陷入了難以為繼的窘境，將嚴重動搖統治根基。隻能“恩出於上”，不斷施以恩賞，斷無收回之理。
因此，大明的皇帝們常常麵臨這樣的困境：他們可以輕易地奪走一個官員的性命、自由和官職，卻難以動一個閒置的衙門、一個虛銜的官職，以及那份已經漲上去的、象征著身份與地位的俸祿。
麵對臃腫而權責不清的官僚體係，朱由檢展現出了務實的政治智慧。既然不能裁撤官職，他便著手進行一場深刻的職能重組，核心在於理順關係、明確權責。
他的具體操作如下：
一、行政係統：確立巡撫核心
將左右布政使及其下屬的參政、參議等，明確劃歸巡撫直接管理和領導。