尚比尼說：“論恐勒和赤鬆巴兩個莽夫都是吐蕃的敗類，小王願意出兵，配合朝廷掃平這兩個小國，讓吐蕃所有子民納入朝廷的統治。”
李純道：“這樣吧，後麵朝廷重新設立四個都護府，直接統治四個羈縻地區，你們這些小王都要去掉王號，由朝廷重新選拔官員，按照內地襄人模式進行治理。元稹按照這個內容製定一個詔書，讓四個宣慰使送到四個羈縻地區的各小國，是叛是降，讓他們自己選擇。”
元稹說：“陛下言之有理，如果他們主動交出權力還好，如果膽敢反叛，朝廷再派兵消滅不遲。”
方向議定以後，元稹按照李純的旨意，派四個宣慰使向各小國發出詔書。大部分小國都知道唐軍的厲害，哪敢拒絕，而且給予他們襄人的身份也是好事，沒理由反對，所以都回複同意朝廷的意見。
黠戛斯可汗阿熱布通認為，自己的部族遠離唐朝，不需要什麼襄人的虛名，要讓出權力，接受唐朝的直接統治，更是讓他心疼，轉念一想如果硬拚估計是打不過唐軍，反正黠戛斯是遊牧民族，惹不起躲得起，乾脆帶著部族一路向西遷移征戰，跑掉了。
吐蕃小王論恐勒認為，當初自己被唐軍利用了，辛苦打回來隻剩雅魯藏布江一帶的領地，現在又要交出來，什麼襄人、夷人的，有什麼鳥用，漢人有高原反應，估計也打不過來，還是繼續當自己的國王愜意，直接拒絕朝廷的意見。
象雄小王赤鬆巴認為，唐軍利用論恐勒覆滅了吐蕃政權，自己作為讚普後裔，好不容易保留點家底，怎麼可能輕易交出去，我們就是吐蕃人，不稀罕襄人的稱號，象雄天高皇帝遠，有種就打過來，也是直接拒絕朝廷的意見。
元和十五年六月，各小國的意見全部彙總到朝廷，李純對這個結果並不感到意外。李純認為其他地區都被唐軍打服過，隻有這三個地方仗著地勢偏遠，沒有受過唐軍的打擊，還敢張狂一下，必須要施以顏色。
李純和元稹、範希朝商討了一番，決定在四個羈縻地區設置都護府，直接將四個宣慰使改為都護，仍為正四品，再增加一些屬員，由軍事部派兵護送他們到四個地區就任，負責直接管理四個地區。
鑒於西域、南詔比較恭順，回鶻的黠戛斯逃跑，其他部落願意接受統治，軍事部各派六千人護送三個都護赴任，沿途如有反叛力量就地消滅，安穩護送到位後，留下三千人，作為都護直接掌握的兵力。吐蕃有兩個刺頭需要討平，由鎮蕃軍派出一萬人，土渾、康巴各派出三千人，跟隨吐蕃都護討平兩個小國。
任命四個羈縻地區的都護以後，李純認為肅慎都護府經過五年左右的持續開發，已經增加了大量的人口，特彆是漢人的數量增加顯著，完全可以單獨設立成道，否則也會跟新設的四個都護混淆。
七月份，朝廷正式下旨，肅慎都護府脫離遼桓道，升級為肅慎道，升鬆州為鬆濱府，作為肅慎道的首府。相應的，李聽由從三品的肅慎都護升為正三品的肅慎巡撫，其他官員也同步官升一級，與道的官員級彆相對應。
同步，取消十年以下人員的流放，十年以上的流放人員全部送到小興安嶺和威虎嶺以東的勃州、寧州、漠州，肅慎道其他七個州府全部改為百姓的居住地，那些還在流放期的犯人，滿了期限就可以轉為當地普通百姓。
肅慎道的建立，提升了該地的地位，和其他各道一樣成為正式的行政區，官員也都跟著晉升，肅慎道的官員自然是喜上眉梢。嫩江流域停收流放人員，放開給無地漢人墾荒後，又引來不少無地漢人到肅慎墾荒，肅慎道也逐步改變了流放地的麵貌。
作為肅慎道的主官，李聽也是感慨萬千，經過一係列的打拚，終於讓肅慎地區成為正式的道級行政區，自己也終於再上一個台階，成為正三品的大員。
看著劉光顏、田弘正、張茂昭、李聽先後走上正三品的巡撫崗位上，當初選擇留在部隊任職的李愬、高霞寓、嚴秦、烏重胤都有些後悔。
當時明明有一個走上正三品的機會，他們偏偏選錯了方向，雖然朝廷照顧給了個從三品，但是位置還是正四品，再想進步就很難了。這四個軍團統領先後向軍事部表達想法，就是以後如果有機會，也想往行政方向發展，軍事部又把他們的這些想法彙報給李純。
李純也覺得他們幾個有點虧，當初都第一次對外戰爭中立過戰功，因為職位有限，多年以後還待在軍團統領的位置上。考慮到即將展開第二次大規模的對外戰爭，如果他們再立新功，完全可以直接授予正三品的官職。
四個都護帶著屬員，在唐軍的護送下一路向著四個地區進發，帶著兩個使命，一是要掃平沿途的反叛勢力，二是要選擇合適的地方作為都護府駐地。
回鶻都護閆震在6000鎮胡軍的護送下，往回鶻的腹地進發，沿途的幾個小國，在元和八年都被唐軍教訓過，知道唐軍惹不起，一路上非常配合，還送了不少牛羊作為贈禮。
黠戛斯可汗阿熱布通在唐軍來之前就帶領部眾西逃了，往西一路兼並了不少小部落，反而壯大了，在額爾齊斯河中上遊一帶建立了吉利斯汗國，一時得意洋洋。
閆震也不搭理黠戛斯的西逃，既然想當夷人，就去當夷人吧，以後有他們後悔的時候。
閆震轉了一圈，最後在回紇與仆骨之間選定了都護府的駐地，此地位於克魯倫河邊，北依肯特山，南通蘇尼城，可直達媯州，既便於對回鶻的統治，也便於和內地的溝通，便組織人員在此築城。
閆震懷念西漢時期出使匈奴的使節蘇武，就將此城命名為蘇武城（今蒙古國溫都爾汗附近）。
看到回鶻人整體還算配合，閆震就讓多餘的3000鎮胡軍返回，自己帶著屬員和3000直屬團，開始忙著築城、招徠居民，更重要的是領地的劃分和人事安排。
回鶻都護府管轄的領地，東到大興安嶺，西到阿爾泰山，南到戈壁，北到貝加爾湖，西北到唐努烏爾山，將黠戛斯排除在外。
閆震出發之前，朝廷已有人事上的安排，四個歸順唐朝的小國，一個小國分為二兩到三個領。
每個領設管領一職，定為正七品，作為領的最高長官，再設置領監、領丞、領尉、領學，組成各領的五人政務會。
各領的官員、屬員全部由回鶻人擔任，各領的五人政務會人員由都護府任命，其他屬員由各領任命。
原來歸降的四個小王，優先選四個領的管領，甚至可以向都護府推薦各領的官員，由都護府審核同意後，予以任命。
這樣一來，其實朝廷主要掌握都護府及駐地城市的權力，各領的權力實際上依然在回鶻人自己手裡，隻是進一步拆分，主要官員由朝廷派駐的都護府任命。