在經濟上，各領每年將收入的三成上繳都護府，其餘的留作自用，都護府不作乾涉。
都護府將轄區內所有的回鶻人劃為襄人，統一定為回鶻族群，由各領的領丞負責與都護府的民政局接洽，辦理各領居民的戶口本和身份牌。
轄區內落實華襄分治的措施，如華襄禁婚、襄人任職七品以下、回鶻襄人不得出都護府轄區，也不得允許境外的夷人進入，如確有需要，須經都護府同意後，回鶻襄人才能出入境。
經過一番運作，原來的四個小國被拆分為十個領，被稱為回鶻十領，各領官員由都護府重新任命，並向大唐效忠，正式成為唐朝的直轄領土。
按照要求，回鶻人的姓名也要改成複姓四字，由於大部分回鶻人和漢人接觸很少，實際上是另起一個四字漢名，原來的回鶻名可以保留，作為族群內部使用。
回鶻人正式劃為襄人後，除了有少量限製以外，其他方麵和華人差不多，享受同等的財稅政策，維持著半自治狀態。
蘇武城建立以後，不斷有漢人和回鶻人到此定居，漢人將內地的產品運到這裡出售，再購買當地的馬匹、牛羊到內地販運，活躍了當地商貿，回鶻人不需要再遠赴蘇尼城交易。
甚至有些漢人在當地辦起了皮革、毛紡之類的工廠，還開設了一些餐館、旅店、雜貨店，吸引了不少回鶻人前來務工、購物，蘇武城逐漸成為一個活躍的塞外城市。
安西都護齊茂林，也帶著六千護兵，從沙州向西域進發，軍事部考慮到後續鎮西軍要參加遠征，就從秦隴道的地方兵力中抽調三千人，配發燧發槍，作為安西都護府的直屬團，另外從鎮西軍抽調三千人作為先頭部隊參與護送任務。
齊茂林一行沿途受到西域諸小國的歡迎，一直行進到天山北坡的車師前部一帶，選擇在頭屯河西岸建城，取西域歸化唐朝之意，命名為歸化城（今新疆昌吉市）。
齊茂林選擇在歸化城建立安西都護府有兩點考慮，一是唐朝已經規劃遠期通往西域的鐵路，元稹要求他在規劃路線上選址建城；二是歸化城位於天山北坡，降雨加上天山融雪，水源相對豐富，周圍適合開墾為耕地。
綜合考慮，齊茂林認為歸化城是西域都護府的理想駐地，以後交通方便、糧食充足，繁華起來指日可待。
安西都護府的邊界，朝廷已有定論，西到蔥嶺，南到昆侖山，東到古玉門關，東北到阿爾泰山，西北到阿拉套山。
齊茂林認為，西域境內小國林立，沒有必須要再大規模的拆分，僅將較大的龜茲和車師後部一分為二，其他的小國就地改為領，共設了十二個領，稱為西域十二領。
根據改製需要，原來設置的伊州、西州，還有其他小國，都改成了領，各領的五人政務會成員，儘量保留各地原來的官員，但是必須要由安西都護府重新任命。
相應的，西域人也全部改成了襄人，劃分為西域族群，每人也要起一個四字的襄人姓名，製作綠色的襄人戶口本和身份牌。
沒想到在確認襄人身份時，起了一些風波。原來在西域的綠洲地區，早先曾經有一些漢人移民到此，這些人和當地人通婚以後，身份長期遊離在漢人和西域人之間。
原來還區彆不大，現在突然都被劃為襄族，這些人認為自己是漢人，應該被劃為華族，紛紛跑到歸化城的安西都護府反映情況。
齊茂林接到這些情況後，認真思索了一番認為，關於境外漢人的身份問題，朝廷在元和十二年就已經下旨明確，三年內境外的漢人必須回到唐朝境內認祖歸宗才能劃為華族。
現在已經超過三年，這些人也沒回去認祖歸宗，繼續留在西域當地，魚和熊掌不可兼得，不可能靠臨時抱佛腳來改變身份。
齊茂林也考慮到，這些人畢竟也流著華夏的血統，如果把他們跟西域土著居民一樣對待也不合適，就想搞一些變通之法。
經過仔細考慮後，齊茂林決定將這些具有漢人血統的西域人劃為西域族群中的周襄族，意為這些人為周朝遺民的後代，因久居異域成為了襄人。
對於周襄族，西域都護府予以照顧，在有周襄族居住的原伊州、西州、車師前部、車師後部設立的幾個領，官員和公職人員優先選用周襄族，周襄族可以優先遷入歸化城，在其他方麵也儘量予以照顧。
齊茂林覺得確定民族這種大事，還是要報給朝廷決定，於是派人將設立周襄族的設想寫成奏書派人送到朝廷。
李純接到奏書以後，覺得齊茂林處置得當，完全同意，要求四個新襄人地區具有漢人血統的襄人，經各都護府民政局確認後，均可劃到周襄族。
安西都護府除了帶了一些官員，需要不少公職人員，齊茂林就儘量選用周襄族人員，歸化城的公職人員大部分也被周襄族占據，大量的周襄族進入歸化城經商，周襄族還可以在歸化城周圍墾荒，開墾五年之後，就成為自己的產業。
這些周襄人，感覺到當初是自己沒有把握住機會，現在安西都護府如此照顧，已經不錯了，覺得跟華人差彆也不大，也就接受了周襄族的身份。
齊茂林還有一個任務，就是要把安西都護府打造成以後唐軍西征的前進基地，所以他大力建設歸化城，修建倉庫，囤積物資，以供後麵西征部隊之用。
齊茂林還派出人員，廣泛收集西方各國的情報，彙總以後派人送給外事部，作為以後西征之用。
南詔都護錢楓雲，進入南詔的行程也是非常順利，沿途的幾個小國對他非常恭順，希望他在重新設領時，儘量使用各國原先的人員。
南詔的六千護兵也和西域一個情況，由於後麵鎮蠻軍要參加南征，所以三千直屬團從黔滇道地方部隊中抽調過來，另外三千人則為鎮蠻軍的先頭部隊。