史學家司馬遷在《史記》中，借他人之口提出：民以食為天。
這句話的意思是說：食物在生命需要要素中排第一位。
什麼是食物？簡而言之就兩類：穀、麥、粟、黍等植物果實；豬、羊、馬、牛等動物身體。
前者主要來自農耕民族，後者在遊牧民族裡是主流。
這兩類食物來源都有一個共同先決條件：土地。
農耕民族在土地上耕作、收獲、繁衍；遊牧民族在草場裡放牧、生息。
所以，自古以來，土地政策是國家政策的基礎和根本。
東漢時期，人口最高峰時是6500萬人。
而經過東漢末年動亂、魏蜀吳三國征戰，人口數減至1600萬人。
這也就意味著大量土地荒蕪，成為無主土地。
北方遊牧民族殺到中原，建立政權時，他們的將士是沒有工資獎金的，連馬匹、武器、糧食都得自備。
將士的收成全部來自於搶掠分配。
拓跋鮮卑建立的魏國也不例外。
他們的軍隊自由屠殺，搶掠浮財，擄獲俘虜；把攻占的城池，按照傳統規則分配給本族人。
這個時候，一流世家“衣冠南渡”，幾乎跑光了，留在北方的二流士族為了保護自家不受劫掠，紛紛建立塢堡。
塢堡就是將村落建成高牆包圍的巨大四合院，四麵院屋大門統一朝向中央天井，背天井那麵沒有門，隻開小窗，用來放箭或以長槍長戟挑刺殺敵。
塢堡裡住著世家大族、本地農人、招募來的流民稱“包蔭戶”）。
塢堡日常派農人外出勞作，隨時準備堅壁清野；外敵來襲時，全部躲進塢堡，拿起武器拒敵。
被拓跋燾滅族的清河崔氏、範陽盧氏、河東柳氏、太原郭氏……都是這樣發展壯大的世家。
外族攻入中原後，南遷一流世家空出來的土地，大多數被這些塢堡主人霸占。
他們手頭沒有地契，但實際掌控著大量無主土地，招募流民種地。
因為修築塢堡是普遍現象，塢堡主人及其庇護的人口基數巨大，外侵民族若是打算搶一把就走，那就犯不著啃塢堡這種難啃骨頭，在塢堡耗費戰力、時間，不如去搶容易攻打的對象；
外侵民族若是有長遠打算，準備建國立統，那更不該針對塢堡，對他們過度使用武力。
因為，他們是社會中間階層，對組成國家、發展經濟很重要。
這種塢堡治理體係，被稱為“宗主督護製”。
宗主督護製對鮮卑統治者來說，有點像刺蝟：想咬它一口，卻無從下嘴；若徹底整死它，費事且無肉。
遊牧民族進入中原，本來就是采用民族分治政策，即胡人有胡人地盤，漢人有漢人地盤。
胡人對漢人的統治，主要體現在征收土地稅。
但土地掌握在鄉村塢堡主人手上，少報、瞞報土地數量那是家常便飯。
胡人治理體係，很長時間都無法從土地上獲得巨額利益。
北魏立國時間既久後，也和曆史上各朝各代一樣，麵臨著一個嚴重問題：土地兼並嚴重，國家稅收遞減，社會到處都有動亂種子。
為了改變這種局麵，馮太後推行三長製的同時，也讓孫兒皇帝發出詔書，集思廣益，征求解決土地難題的國策。
這時，一個名叫李安世的臣子上奏提出了“均田策”。
均田策的主要內容是：
1.利用三長製的架構和官吏，開展清理塢堡地主土地。
具體辦法是：塢堡地主的實控土地，有前朝契書的，承認其所有權，換發新朝地契；拿不出地契的土地，一律收歸朝廷。
朝廷將收回的無主土地，分為露田、桑田、麻田、宅田，按照一定標準分給農戶。