樞密院成立的震撼尚未平息，德陽殿內彌漫著一種前所未有的凝重。就在文武百官以為皇帝的軍事改革已臻極致，連調兵權都已收歸中樞之時，劉宏卻用行動宣告——這盤大棋，遠未下完！當所有人還沉浸在“無樞密院命令不得調兵五百人以上”這條鐵律帶來的衝擊中時，劉宏的手指，已然點向了懸掛於殿側那幅巨大的《大漢坤輿全圖》。他的目光掠過並州的山川、幽州的邊塞、涼州的戈壁、荊州的江河……嘴角泛起一絲冷峻的弧度。樞密院掌控了出兵之權，如同握緊了大腦，但遍布帝國龐大軀乾的四肢——那些分散在各州郡，名義上歸屬刺史、太守，實則常常被當地豪強、舊將影響的郡國兵、邊軍，依舊是一片權力交織的灰色地帶。這些力量若不能有效整合並加以控製，終究是隱患。他要下一招更狠的棋，不僅要抓住大腦，還要給這龐大的軀乾套上韁繩，設立一個個直接對中樞負責的“關節”，徹底扭轉東漢以來“內輕外重”或“內外失衡”的軍事格局。而這“關節”的名字，便是——都督府！
“眾卿，”劉宏的聲音將眾人的思緒從樞密院的震撼中拉回，他的手指依舊停留在地圖上，語氣沉凝，“樞密院立，兵權歸一，乃為中樞決策之要。然，我大漢疆域萬裡，北有鮮卑、烏桓時時寇邊，西有羌胡反複作亂，南有山越憑險割據，內地亦需兵馬鎮守，以備不虞。若事事皆待洛陽決策，縱有八百裡加急，亦難免鞭長莫及之歎。”
他這番話，似乎回應了之前袁隗關於“效率”的擔憂，也讓一些認為皇帝過於集權的官員稍稍鬆了口氣，以為陛下會適當放權。然而，劉宏接下來的話，卻將他們剛升起的這點期望徹底擊碎。
“然，州牧之權過重，乃至尾大不掉，殷鑒不遠！故，朕思之，需於樞密院與地方郡國兵、邊軍之間，設一承上啟下之機構。既能統籌區域防務，應對日常邊釁及小規模匪患，提高應對之效率；又能貫徹中樞戰略，防止地方軍權坐大，再生割據之禍！”
設立新機構？承上啟下？既能提高效率，又能防止割據？天下哪有這等兩全其美的好事？群臣心中疑竇叢生，目光緊緊跟隨著皇帝的手指在地圖上的移動。
劉宏的手指首先重重地點在並州、幽州一帶：“北疆直麵鮮卑、烏桓，乃我大漢心腹之患，當設‘河北都督府’，總攬幽、並、冀三州之邊軍及郡國兵防務，專司對北疆胡族之戰守！”他的手指繼而西移，落在涼州、關中：“羌胡之亂，百年未絕，牽製我大量兵力，當設‘雍涼都督府’，轄涼州、雍州司隸西部）兵馬，專責平定西陲！”接著，手指南下滑過荊州、揚州：“江南之地，山越為患，水道縱橫，當設‘荊揚都督府’，統轄荊、揚二州水陸兵馬，清剿山越，鎮撫江表！”
他每點出一處，便清晰地劃定防區，明確職責。初步規劃，竟是三大都督府，覆蓋了帝國目前最主要的軍事壓力區！
設立都督府，聽起來似乎是給了地方更大的軍事自主權，但劉宏接下來的話，才真正揭示了這一製度的核心——禁錮！而非放權！
“此三大都督府，乃朕與樞密院深思之果。”劉宏收回手指，轉身麵向群臣，目光如炬，“其製如下，眾卿聽真！”
“其一，都督府長官，稱‘都督’或‘大都督’，由朕與樞密院，從講武堂出身、戰功卓著、忠誠可靠之將領中遴選任命，直接對朕與樞密院負責！地方刺史、太守，無權乾涉都督軍事指揮！”
這一條，直接將軍事指揮權從地方行政體係中剝離出來！以前刺史還能兼管一些軍事，現在來了個直屬中央的都督，地方行政長官徹底失去了對軍隊的直接控製。這是對地方權力結構的巨大衝擊！
“其二，”劉宏的聲音帶著金屬般的質感，敲擊在每個人的心上，“都督任期，以三年為限！期滿必須輪換，不得連任！若有特殊軍情，需延長任期，須經朕與樞密院特批，且最長不得超過一年！”
定期輪換！這是對付地方勢力形成的最狠辣一招！三年時間，足以讓一個將領熟悉防務，建立戰功，但絕不足以讓他培養起隻忠於自己的私人部曲和盤根錯節的關係網！任期一到，必須走人，去往一個完全陌生的防區，一切從頭開始！這從根本上杜絕了“某某軍”成為“某家軍”的可能性！
“其三，都督之職權，僅限於軍事防務、作戰訓練、以及轄區內部隊之協調！嚴禁乾涉地方行政、司法、財稅、民政！地方糧草供應，需按樞密院核定之數額，由朝廷調配或指令地方官府供給，都督府無權直接向地方征糧派款！”
軍政分離！這是又一記重拳！都督隻有指揮打仗和訓練軍隊的權力，沒有人事權、財政權、行政權。他想養寇自重？沒錢沒糧。他想拉攏地方豪強？無權給予對方政治利益。他想把軍隊變成私兵？連士兵的糧餉都需要朝廷和地方政府供給，卡住了他的命脈。這等於把都督關在了一個純軍事的“籠子”裡。
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“其四，各都督府轄區內之駐軍，依舊遵循樞密院調兵之製。凡調動逾五百人，或跨防區行動，必須持有樞密院虎符文書！都督僅在遭遇突發、小規模邊釁或匪患時，有權臨時調動麾下五百人以內部隊進行處置，且事後需立即詳文上報樞密院核查！”
這一條，是給都督戴上最後的緊箍咒。連在自己防區內，大規模調動部隊的權力都沒有！隻有五百人以下的“應急處置權”，還要事後接受審查。這意味著，都督想搞點小動作，比如私下裡集結兵力搞演習，或者以剿匪為名行其他之事，都變得極其困難。
劉宏將這四條製度娓娓道來，每一條都像一把冰冷的鎖，將這個新設立的、看似權力不小的“都督府”，牢牢鎖死在了中央控製的框架內。這哪裡是放權？這分明是給地方軍事力量套上了一條條精準設計的枷鎖！是用製度的力量，將可能的軍閥苗頭，扼殺在萌芽狀態！
劉宏的話音落下，德陽殿內再次陷入了那種熟悉的、令人窒息的寂靜。如果說樞密院的設立是收走了“出兵”的決策權，那麼都督府的設立，就是收走了“養兵”和“用兵”的自主權，並且通過輪換製，斬斷了將領與軍隊、與地方可能產生的任何深厚聯係！
一些原本還指望能外放為邊將，擁兵一方，建功立業的將領，此刻心徹底沉到了穀底。這都督當著還有什麼意思？就是個高級一點的、帶著鐐銬的作戰指揮官而已！三年一到就得滾蛋，無權無錢，還要被樞密院和皇帝時時刻刻盯著！
太傅袁隗的臉色更加難看。陛下這一套組合拳下來，軍事上，從中央到地方，幾乎所有的漏洞都被堵死了。士族門閥想要通過影響邊將、掌控部分軍權來製衡皇權的路子，幾乎被徹底斬斷！這都督府製度，簡直就是為陛下那些“講武堂”出身的嫡係將領量身打造的晉升通道和鍍金之地，而他們這些世家大族，想要安插人手，難如登天！
曹操站在武將隊列中，心中卻是另一番計較。這都督府製度，限製極多，但同樣，也意味著極大的機遇！隻要能被選中擔任都督，便是獨當一麵的方麵大員，雖然隻有三年，但隻要在這三年裡打出漂亮的戰績，就能積累巨大的軍功和聲望，為日後進入樞密院或者擔任更高級的職務鋪平道路！而且，由於不涉民政，可以專注於軍事，對於他這樣渴望在戰場上證明自己的人來說，未必是壞事。關鍵是要獲得陛下的信任，被納入這“講武堂出身、忠誠可靠”的圈子！
皇甫嵩作為新任樞密副使，聽著這精密的製度設計，心中唯有歎服。陛下思慮之深遠，手段之周密，遠超他的想象。這套製度若能順利推行，確實能極大強化中央集權，解決東漢以來困擾已久的內部軍事隱患。隻是……他抬眼看了看地圖上那廣袤的疆域，如此劇烈的變革，那些遠離洛陽的邊鎮悍將，那些習慣了有一定自主權的州郡官員，真的會心甘情願地接受這重重枷鎖嗎？
劉宏將下方眾人的反應儘收眼底，他知道，這套製度觸及的利益比之前更深、更廣。但他彆無選擇。
“此乃朕之決斷！”劉宏的聲音帶著不容置疑的威嚴，打斷了殿內的沉寂，“三大都督府，需於三月內籌建完畢！首任都督人選，由樞密院會同尚書台，從嚴遴選，報朕欽定！各地駐軍，需無條件服從都督府之整編與號令！地方州郡，需全力配合都督府之防務需求，然不得以任何理由乾涉其軍事指揮！違者，嚴懲不貸！”
朝議再定，聖心獨斷。設立都督府並嚴定其權的詔書，伴隨著之前樞密院成立的命令，如同兩道金牌，迅速傳檄天下。
消息傳出，引起的震動遠超洛陽。遠在幽州，與烏桓、鮮卑大小百餘戰，在軍中威望極高的騎都尉公孫瓚，接到朝廷使者送來的詔書時，臉色瞬間陰沉如水。他麾下的“白馬義從”威震塞外，如今朝廷空降一個“河北都督”來管著他？還要三年一輪換？他公孫伯圭經營多年的幽州邊軍，難道要拱手讓人？他重重地將詔書拍在案上，眼中閃過一絲桀驁與寒意。
而在涼州，性情粗豪、漸露崢嶸的董卓，得知“雍涼都督府”即將設立，自己頭上要多一個婆婆，而且調兵、錢糧處處受製，不由得勃然大怒，當著使者的麵就罵了起來：“直娘賊！老子在涼州跟羌人拚命的時候，朝廷那幫龜孫子在乾什麼？現在倒好，派個娃娃來管老子？什麼狗屁都督府，老子不認！”
類似的抵觸情緒，在各地有實力的邊將、甚至一些與地方豪強關係密切的郡守中，普遍存在。朝廷的製度設計得再完美，也需要人來執行。而人，是有私心，有野心，有惰性的。
劉宏在南宮之中，雖然看不到各地將領的反應，但他能猜到。他站在地圖前，目光冷峻。他知道，推行都督府製度，絕不會像設立樞密院和改組北軍那樣相對順利。這必然是一場硬仗，一場與遍布帝國的既得利益者，與那些習慣了擁兵自雄的驕兵悍將的硬仗。
“傳令禦史暗行，”劉宏的聲音冰冷，“給朕盯緊幽州公孫瓚、涼州董卓，以及所有可能對都督府製度心懷不滿的邊將、郡守！他們的一舉一動，每日一報！”
“另，命荀彧、皇甫嵩，加快首任都督的遴選！朕要的，是既能打仗，又絕對忠誠，更要有魄力能壓住地頭蛇的乾才！”
他深吸一口氣，目光依舊鎖定在地圖上那三大防區。製度已經鋪開，棋子已經落下。接下來，就是要看這些即將走馬上任的都督們，能否在重重阻力下，真正將這新的軍事架構，紮根於帝國的疆土之上了。而這其中，又會有怎樣的明爭暗鬥，怎樣的血雨腥風？
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