既然是華襄兩族共同征服治理，就必然涉及到權益的劃分問題，也就是說華襄共治必須有個明確的分權模式，給襄人一些甜頭，不能僅作為一個空洞的口號。
要調動襄人積極參與征服和治理夷人，必須提前說明給他們什麼好處，華襄兩族的權益如何區分，反正的這些權益都在夷人地區，不在國內。
給襄人一些權益，調動他們幫助華人打出去，華人既可以占據襄人外遷以後留下的空間，又可以在夷人地區獲得一些利益，總體來說肯定更有利於華夏族。
按照李純的設想，將第二階段要征服的夷人地區，劃分為十個大區，相當於唐朝境內的道，每個大區的麵積和人口會比境內每個道多不少，但是按照道的級彆來設置行政區，為了區彆華夷不同，可設為路。
路下麵再設類似州一級的機構，可以設為郡，郡下麵再設置類似縣的機構，可以設為領。也就是說，在夷人地區設置路、郡、領三級機構，相當於境內的道、州、縣。
根據民政部提供的數據，元和十四年底唐朝境內的襄人大概有一千多萬，朝廷在元和十二年將這些襄人劃分為八大族群，按照人口多少依次為扶桑、新羅、駱甌、牂牁、扶餘、僚越、羌戎、契胡。
朝廷可以讓這八個族群組成襄人部隊跟隨十個軍團參與對夷人的征服，而後在夷人地區分彆進行治理。
路、郡、領三級機構中，路一級的所有官員自然是要朝廷委派華人擔任，路一級的管理權全部掌握在華人手裡，確保最大的權力在華人手中掌握。
領一級屬於基層單位，要直麵夷人，治理難度大，容易產生矛盾，領以下的官員、公職人員可以全部給襄人，相當於把領一級的治理全部授權給襄人。
郡一級可以劃分兩半，郡和所屬各局的官員，屬於中高級官員，都是重要崗位，全部由華人擔任，科以下的所有公職人員，屬於低級崗位，要跟夷人打交道，可以讓給襄人。
在襄人部隊方麵，可區分為襄人團和民兵營，其中襄人團作為輔助作戰部隊，民兵營為地方維穩力量。
每個襄人團約三千人，團、營軍官均由華人擔任，確保指揮權牢牢掌握在華人手中，服從朝廷的調派。連以下軍官和士兵人數眾多，可全部由襄人組成，用來配合十大軍團作戰，戰後可以配給各郡，作為郡一級防暴機動部隊。
每個民兵營約五百人，軍官和士兵均由襄人擔任，待完成夷人地區的征服後，直接配給各領，作為各領的維穩部隊，用來維護地方治安，鎮壓敢於反叛的夷人。
關於對夷人的征服治理、華襄權益劃分、組建襄人部隊，是非常重要的事項，事關華襄兩個族群，涉及利益的事情非常敏感。
李純也不想獨斷專行，決定召開一次朝會，眾臣討論確定後，再頒發詔書。
在朝會上，李純把他的想法開誠布公對崔群、裴度等大臣進行介紹，大概講了把唐朝以外的地區和民族劃分成三個世界、四大族群的思路，重點介紹組建襄人部隊和華襄分權的設想。
最後，李純語重心長的說道：
“元和十二年朝廷將境內的夷人改為襄人，就是為了今天做準備，夷人和蠻人地區非常廣大，單靠華人征服治理難度大，所以必須要納入襄人參與，但既然讓他們參與就必然涉及到利益問題，否則華襄共治就是一句空話，襄人就不願積極參與，今天各位大臣要暢所欲言，商定華襄共治的方案。”
崔群說：“陛下真是大手筆，以後要大規模征服境外的夷人地區，甚至還要征服蠻人地區，臣也認為境外的夷人、蠻人地區麵積廣大、人口眾多，確實需要引入襄人來參與征服治理。”
元稹說：“用襄人幫助華人征服和統治新的夷人。以襄治夷，這個辦法好，省去了漢人直接和夷人對抗，臣支持這個方案。”
李純道：“征服蠻人地區，還很遙遠，暫時不談，後麵重點是籌劃征服治理夷人地區。組建襄人部隊估計沒什麼問題，重點華襄兩族的分權，眾位臣工有何意見可以提出。”
武元衡說：“襄人都是被我們已經征服的民族，這次參加朝廷對外的征服活動，給他們的權益是不是太多了，相當於華襄平分，以臣看最多給他們領以下的權力就夠了。”
韓愈說：“臣算了一下，雖然名義上是華襄各半，但是路一級的官員少，領的數量非常多，所以總的官員就多，郡也是如此，郡、局兩級官員少，科以下的公職人員非常多，也就是說，雖然華人的官員級彆高，但是人數少，襄人官員的級彆低，但是人數非常多，感覺是華人得到了麵子，襄人得到了裡子。”
李純道：“兩位愛卿所奏，也是朕密切關注和思考的事項，朕為了這個事情思考了很久，主要有三個想法：
一是領以下基本要直麵夷人，隨時麵臨夷人的反抗，郡一級好一些，但是科級以下人員也是要麵對夷人，不太好乾，把這些權力讓給襄人，可以省去不少麻煩事；
二是把這麼多公職人員給襄人，他們自然會使用手中的權力吸引過去更多襄人，這樣境內的襄人就會遷走很多，把國內的地方騰出來，擴大國內華人的生存空間；
三是我們如果不給襄人足夠的權益，他們出兵打仗、治理夷人就會沒有動力，給了他們相應的權益，他們就是為了自己的族群而戰，可以利用權力照顧自己的族群，他們的積極性會比較高。”
崔群說：“看來陛下也是深思熟慮，給了襄人不少權益，也給他們壓了擔子，這樣以後朝廷對夷人地區的征服和治理會省事很多。”
李純道：“世界很大，唐朝以外的區域，麵積是唐朝的十倍以上，人口也有華人的四五倍，單靠華人去征服治理，難度很大，以襄治夷，以夷治蠻，華人抓大放小，這樣會省去很多麻煩事。”
範希朝說：“訓練襄人部隊不成問題，陛下準備訓練多大規模，何時開始？”